是时候改革导游管理体制了

来源：中国青年报

    “我希望拿到体现我导游价值和工作付出的合理导游服务费，而不因为客人不参加自费、不购物而没有任何收入，甚至是负数。有时带完团以后，往返回家的路费还得自己出。”8月12日，从事了16年兼职导游工作的江苏导游何代序，在接受中国青年报·中青在线记者采访时说，“导游最大的问题根源在于低价团，由于不合理的低价造成硬件条件不足，导游接团接受了‘填坑’的责任，直接导致服务水准下降，投诉率递增。”

    日前，中国青年报·中青在线记者跟随国家旅游局相关负责人到江浙沪地区进行走访调研。从国家旅游局局长李金早将“深化导游管理体制改革”列为2016年旅游业的重点工作之一到现在，已过去半年多。其间，部分地方旅游局根据自身发展现状进行了一些摸索和探讨。调研中发现，地方一线的相关管理者、从业者对牵一发而动全身的体制改革有着更为深入而实际的思考。

    现行导游管理体制下的“炮灰”

    已经从事10多年导游工作的孙国英在谈到导游目前面临的问题时说：“我们导游之间有个笑话叫做‘无特价不旅游’，这就是现在的旅游大环境，很多客人现在片面地追求低价，而旅行社必须适应它。在这样的情况下，我们导游是无法独善其身的，因为只有接受旅行社的派遣，我才可以合理合法地带团、创收。那么在这个环境下，导游的角色就变成‘导购’。近期和旅游相关的矛盾焦点中，我们是冲在最前面的，我们是炮灰，是真正的牺牲品。但是我们没办法作选择，接了这个团，就必须完成它。”

    江苏是我国的旅游大省，以2016年审数据中南京市导游人数为例，南京旅行社专职导游员2127人，登记在导游服务公司的兼职导游14134人，后者占通过年审人数的86.9%。江苏省旅游局质量管理处相关负责人表示，包括江苏在内的我国旅游业目前是结构性过剩与结构性短缺并存，不能满足甚至在一定程度上抑制了广大群众日益增长的旅游度假需求，而导游管理体制也存在这样的问题。目前，江苏省有7.5万名导游，数量排名全国第二，“拿着导游证并真正走上工作岗位，从事一线导游工作的不足20%。”该负责人分析道。

    导游有效供给为何不足？该负责人从两方面进行了分析。第一，导游的“进口关”和“出口关”没有把好。按照目前国家规定，只要年满18周岁，且获得高中学历者均有资格参加导游证资格考试，与低门槛相对应的是没有相关的退出机制，造成了很多只持证、不导游的“僵尸导游”。

    第二，旅行社的问题是导游问题的重要原因。目前江苏省有旅行社2400多家，数量居全国第一，但即使这样的旅行社数量仍然是“僧多粥少”，导游人数基本上供大于求，这就会导致旅行社之间削价竞争，出现“零负团费”等问题，而这些矛盾的焦点又势必会转嫁到导游身上。

    把没有任何保障的导游纳入导游自由执业平台

    上海旅游局副局长张旗在接受中国青年报·中青在线记者采访时说：“我理解的导游自由执业就是在现行的体制下不断地打补丁，而不是彻底否定现有体制。我个人认为，已经和旅行社签订正式劳动合同的这部分导游原则上可以不动，因为这些合同代表着稳定的就业保障；有一部分导游不从事旅行社业务，而是从事其他工作，我们觉得要适度地把他管理起来，主要是做到拾遗补缺，这些导游可以往专业性导游的方向发展；而社会个体导游，我个人认为还是要成立一家专门的公司，让这些导游可以和一家公司有固定的劳动合同，将来这些导游的业务将由这家公司进行派遣，这样可以更好地为这些个体导游提供职业保障。”

    途牛国际旅行社总裁于敦德说：“我们进行商业合作的时候是需要和法人进行合作，而不是和个人进行合作，包括薪酬，如果我们将薪酬直接支付给个人，还涉及交税等方面问题，我们不希望处理这么复杂的问题。所以希望可以和一个商业性质的公司进行对公合作，由这个公司对导游进行管理。”

    上海春秋国际旅行社（集团）有限公司导游领队管理部经理韩震霄说：“导游自由执业后，可以让旅行社、导游和游客通过自由执业的平台进行相互选择，这样做的好处是，一定程度上遏制了一些旅行社让导游交‘人头费’的现象，进而可以很好地遏制‘零负团费’现象的产生。那么这些自由个体导游的监管问题也随之而来，宽松的职业环境中，为游客服务的导游难免水平参差不齐，如果有游客投诉，谁来解决？今后，随着导游自由执业的深入开展，对第三方监督平台的需求会越来越强烈，第三方平台可能还兼顾着导游培训，甚至职业职称认证等方面的工作。”

    上海现有社会个体导游（即只和导游服务中心签订了一份协议，却没有和任何劳动合同保障的导游）2737名，占上海导游人数的10.2%，张旗表示：“我们觉得重点要把这些没有任何保障的导游纳入导游自由执业平台，他们是主力军。同时，我们鼓励和旅行社签订劳动合同的兼职导游以及旅行社内部的专职导游参与自由执业，以平衡淡旺季之间的业务差额。因为不同业务分工的旅行社淡旺季不同，旺季时这些传统旅行社可以在平台上预约其他自由执业的导游以弥补业务需求，淡季时则可以把自己的导游贡献在自由执业的平台上，以保证导游收入的稳定。”

    是否要取消导游年审有争议

    何代序在接受中国青年报·中青在线记者采访时说：“作为一名兼职导游，很多年了早已习惯于在导游服务中心这个娘家的庇护下工作生活。一年一次，像回娘家一样，有归属感。”

    何代序提到的导游服务中心是旅游业行业组织的办事机构，以上海的旅游行业组织为例，上海市导游事务服务中心是2013年成立，主要职能为：承担导游行业组织功能，具体承担导游登记注册工作，督促导游执业行为自律，根据旅行社的需求推荐、派遣导游，承担导游年审的报名组织工作和相关培训工作、导游的日常业务培训工作等；同时承担上海市旅游行业协会交办的其他导游管理服务工作。

    上海市旅游局行业监督管理处处长顾建斌在谈到这些旅游行业组织时表示：“有些导游很简单，他们挂靠某个行业组织的首要目的就是取得一个导游证，然后就是每年一次的年审。但是如果年审取消后，一旦拿到导游证，就不再需要这个组织了，那么这些行业组织还如何运行下去？”
 
        南京市旅游委旅游质量管理处副处长诸炎佳在采访中说：“我作为一名基层工作人员，不是十分赞成取消年审，一方面南京市曾通过年审的契机，清除了一些持有导游证，却长时间不从事导游工作的人；另一方面，我认为年审是兼职导游的最后归属感，如果取消年审，他们就像没人管的孩子一样。”

    关于是否要取消导游年审的争议，中国国旅（江苏）国际旅行社有限公司的专职导游员王海斌表达了自己的看法：“我作为一名南京市的导游，现在每年都参加南京市旅游委组织的导游年审。南京市旅游委根据我们导游工作时间比较灵活的情况，安排线上年审，不固定时间和地点，只要按要求在规定时间内网上完成相应的学分即可。年审内容有政策法规解读、案例分析、新的景点知识等，内容非常新颖实用，我觉得这不但没有增加导游的负担，对要求上进的导游来说，反而是增加了一次学习机会，因为我觉得导游干的时间越长，需要学习更新的知识越多。同时，导游由于特殊的工作性质，也是一个相对较为松散的群体，如果每年这样的年审都取消了，势必会导致导游的整体素质下降，变成一盘散沙，投诉率会上升。”

    在谈到导游队伍的管理时，张旗说：“目前上海要求导游年审之前必须通过相关业务培训，才可以通过年审，这样就保证了导游队伍的质量。将来如果取消年审，我们觉得培训不能放松，要变监管为服务，在服务中予以监管。比如将来通过行业协会，有一个导游的准入机制，同时保证每年30个小时的培训时间，达到一定的积累后，可以有资格参与中级、高级导游的考试。”

    一旦发生意外，谁来埋单？

    现行《旅游法》第四十条规定：导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。这虽然是对导游的束缚，但同时也是责任的兜底，不论是旅行社专职导游、兼职导游还是个体导游，旅行社均会为自己派遣出的导游购买责任险，一旦发生意外，旅行社会负责相关赔偿事宜。

    “现在，困扰我们最大的也是保险问题。”李晓炜说，对于导游来说，每天不论带一位客人还是多位客人，他付出的成本基本一样，因此导服费也是一样的。但是带一位客人和若干位客人的保险成本是不一样的，客人的保险费用该由导游、客人还是平台承担？这对三者来说都是一个比较大的成本。”

    现行导游管理体制下，旅行社一般会购买整年的责任险，因为客源量比较大，保险公司也愿意进行合作。而一旦自由执业以后，导游将作为个体投保，“这是一个全新的险种，途牛也在和一些保险公司进行沟通，保险公司最大的顾虑就是到底会有多少人参保这个险种，这会直接决定保险公司赔付的风险。”李晓炜说。

    “我和中国人保曾商讨过这个事情，对方给我报的责任险价钱是一年一人400元，赔偿基数是50万元。所以我觉得对于导游来说，按年购买这个保险可能会更划算。我们协商的前提是南京有1万多名导游是潜在投保人员，但是，现实是即使有这么多导游，刚开始买这个保险的人可能还是很少的。”诸炎佳说。

    与保险相伴随的就是责任归属问题，现行体制下，旅行社会进行责任的兜底，如果导游自由执业，导游成为独立个体，这个责任应该由谁承担？

    对于可能存在的行业风险，张旗说：“导游在自由执业过程中如果遇到重大意外事故，是应该按工伤还是按意外赔付算？如果算工伤，导游父母的赡养、爱人和孩子的生活费等方面都可以得到一定的补偿，而如果按意外赔付的话，就是一次性赔偿，比如赔偿100万元，二者的差异很大，我们希望不管是长期合同还是短期合同，都可以按照劳动合同来算，如何在劳动保障方面有一个突破，还需要进一步研究。”