《旅游法》与导游改革

导游一向被称作是“旅游业的灵魂”和“旅游业最具代表性的工作人员”。在新颁布的《中华人民共和国旅游法》(以下简称旅游法)共10章112个条款中，明确提及“导游”的条款多达14项，占到了12.5%的比例，从中可以看出导游工作的重要性和特殊地位。不仅如此，将这些条款内容与1999年颁布实施的《导游人员管理条例》和2002年实施的《导游人员管理实施办法》以及2012年9月公布的《旅游法(草案)》作仔细比较会发现，新法规中对我国现行导游管理制度的调整力度非常大。

1.《旅游法》对导游准入条件作出了重大修改。《旅游法》第四章第三十七条将导游证的申请条件界定为“参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证”。与目前仍在执行的《导游人员管理条例》(1999年)相对比，该条款用“相关旅游行业组织”一词替代了以往使用的“导游服务公司”。“相关旅游行业组织”与“导游服务公司”从表面上看语义相似，但其本质内涵存在明显差异。“导游服务公司”制度是上世纪末政府旅游主管部门为解决当时旅行社因微利经营纷纷裁减专职导游数量、而国内旅游因蓬勃发展急需大量新进导游这一供需矛盾所采取的一项过渡性措施。即规定已获得资格证新导游在申办执业证时，当遇到旅行社不愿聘用时，可以通过在导游服务公司登记注册的方式加以替代，这就有效扩大了新入职导游获得执业证的通道，使得我国导游数量近十多年有了加倍的增长。然而，这项措施也存在着诸多先天不足：一是各类导游服务公司从一开始就存在着自身法律地位不明、与挂靠导游无法签订劳动合同以及发生法律纠纷时无法有效承担法律责任等问题;二是在实际运行中，这些导游服务公司大多成为各级旅游行政管理部门下属的事业单位，一些导游服务公司对于所挂靠导游存在着只收费不服务、只管理不保护等现象，以至于业界对于导游服务公司的认同度每况愈下，导游服务公司的市场地位非常尴尬。因此，《旅游法》中去除“导游服务公司”条目，不仅理顺了导游管理与《劳动法》、《劳动合同法》的法理关系，而且也为下一步发挥导游协会等社会组织作用创造了条件，并引导出下一步我国导游体制改革将逐步由行政管理主导向市场机制主导转变的新方向，因而具有深远的意义和影响。

2.从源头保证了各类导游都有固定的收入渠道，规范了导游与旅行社之间的利益分配关系。《旅游法》第三十八条通过区分两类导游不同收入来源的方式进一步规范了旅行社与导游之间的利益分配关系。对于由旅行社聘任的专职导游，要求旅行社必须“依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用”，以此维护专职导游作为企业正式员工所拥有的合法利益;而对于目前作为导游主体大量存在的、由旅行社临时聘用实现从业的各类社会导游和兼职导游，则要求“应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用”(即在包价旅游合同中载明导游服务费用)。这一条款的创新意义在于通过法律形式保障了各类临时导游在提供服务时所能获得的固定的收入来源。同时也明确了旅行社的法律义务，即在临时聘用导游时，必须承担把游客在“包价旅游合同”中按照“导游服务费用”科目交纳的费用不折不扣地交给所聘任的社会导游或兼职导游，从而用制度方式从源头为社会兼职导游确立了稳定的收入渠道。此外，第三十八条第三款还规定，“旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用”。这条规定也是从源头上规范了市场主体之间的利益分工，从而杜绝了导游和旅行社之间因“买团”和“卖团”行为所产生的一系列利益纠纷，并为下一步彻底杜绝“零负团费”现象，以及为我国导游人员今后走向“自由职业者”道路奠定了坚实的基础。

3.旅游法进一步明确了导游执业行为应该承担的法律责任。在《旅游法》第九章“法律责任”栏目中专设了5个条款(第九十六、一百、一百零一、一百零二、一百零三条)，对导游人员执业过程中的业务表现以及相关利益关系规定了详细具体的处罚规定，把导游服务行为纳入法律监督之下，充分体现了法律制度赏罚分明的立法精神。值得称道的是，这些条款对导游服务行为不仅有监督约束功能，还兼具保护和保障功能。如第九十六条中将“未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同的、安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的、未向临时聘用的导游支付导游服务费用的和要求导游垫付或者向导游收取费用的”四种情况都列为针对旅行社违规的惩罚条款。这种做法不仅改变了以往处理纠纷时导游作为弱势群体缺乏职业保护的窘境，同时还有助于合理规范旅行社的法律责任，引导和鼓励旅行社主动加强与导游人员的业务合作，共同提高旅游服务质量，提升游客的满意度，从而通过做大旅行社包价市场蛋糕以实现市场共赢。

总之，《旅游法》的出台恰逢我国社会经济生活转型的关键时期，《旅游法》的立法理念不仅有规范，还有创新。这为重新修订《导游人员管理条例》和《导游人员管理实施办法》以及指导下一步导游体制改革提供了方向和蓝图。相信通过认真贯彻落实《旅游法》，必将为推进我国导游的职业化进程，全面提升导游素质和社会地位，促进我国旅游业又好又快发展打下坚实基础。

(王晨光：山东大学旅游管理系)